检察日报：唯改革创新者胜
唯改革创新者胜
——从捕诉一体到检察机关内设机构改革
“考虑到犯罪嫌疑人李磊（化名）社会危险性不大且愿意认罪认罚，涉案赃款已经退赔，可能判处有期徒刑以下刑罚，我依法作了不捕处理，公安机关没有申请复议。”前不久，湖北省咸宁市咸安区检察院第一检察部检察官张婷对李磊涉嫌掩饰、隐瞒犯罪所得案进行了审查逮捕。
张婷坦言，捕诉一体后，同一案件的捕诉由同一检察官办理，感觉肩上的责任更重了，更加注重案件质量，捕不捕、诉不诉都特别审慎。
公安机关收到不捕决定后变更了强制措施，李磊得以和家人一起度过虎年春节。现在，尚处于取保候审期的李磊找了一份工作，格外珍惜当下，“检察官跟我讲了很多法律知识，还有认罪认罚的重要性，我以前真是傻。我不能再犯错了，要为未来好好打算……”
同样的职能，不同的履职方式，办案效果大不同。捕诉一体后，检察官的系统思维、责任意识明显增强，办案质效大大提升，改革的效力可见一斑。而全面推行捕诉一体正是检察机关内设机构改革方案的一项重要设计，捕诉一体机制的成功运行也见证了检察机关这场“重塑性变革”的精准高效落实。在贯彻习近平总书记“全面深化政法改革”要求的实践中，内设机构改革为新时代检察事业高质量发展注入了强劲的内生动力。
筑牢专业化建设、高质量发展之基
“隐隐的兴奋，也有一些迷茫和紧张。”时至今日，湖南省长沙市望城区检察院检察官曾欢仍然记得，2020年自己因为单位机构改革而调换部门时的复杂心情，“参照其他省份检察院内设机构改革的经验，单位提前作了准备，我和同事也都进行了心理建设，但真到那一天还是有点忐忑。”
不同于曾欢这样的基层检察官有充分的思想准备，早在2018年12月，最高检就雷厉风行，在一个月内带头高效稳妥完成了内设机构改革，正式拉开被誉为“检察机关恢复重建以来规模最大、调整最多、影响检察全部职能作用发挥的一次改革”的大幕。
为什么要进行这次内设机构改革？最高检政治部相关负责人用“亟须、亟待”来阐述改革的必要性、紧迫性。检察机关曾在1996年和2000年进行过两次较大规模的内设机构改革，对于保障检察机关履行法律监督职能，服务党和国家工作大局发挥了重要作用。但是，党的十九大以来，党中央对新时代中国特色社会主义建设作出一系列新的重大战略部署，特别是党的十九届三中全会提出“推进法院、检察院内设机构改革”，检察机关面临新形势、新任务、新的发展机遇，亟须顺势变革。
“当时，检察机关有四个难题亟待破解。”这位负责人介绍，其一，如何适应我国社会主要矛盾的历史性变化，为人民群众、为新时代和社会提供更好、更优、更实在的法治产品、检察产品？其二，如何谋发展、重自强，解决刑事检察与民事、行政、公益诉讼检察发展不平衡，刑事检察中公诉与侦查监督、刑事执行检察发展不平衡，最高检、省级院的领导指导能力与市县院办案工作的实际需求不相适应等“三个不平衡”？其三，如何提升检察官专业素质，全面落实司法责任制？其四，检察机构设置如何规范统一，解决机构职能、数量、名称等“五花八门”的问题？
直面问题不退缩，最高检党组广泛调研听取意见，提出“转隶就是转机”，形成了“双赢多赢共赢”“在办案中监督、在监督中办案”等新理念，也找到了破解“四大难题”的突破口：自上而下、同步推进全国四级检察院内设机构改革。
2018年12月底，最高检内设机构改革完成——实行捕诉一体、按照案件类型重新组建四个专业化刑事检察厅，解决刑事检察专业化问题；单设民事、行政和公益诉讼检察厅，推动“四大检察”全面协调充分发展；十大业务机构按数序命名，解决机构名称不规范统一的问题……
上行下效，高效改革的动力迅速向下传导。到2019年底，省以下检察院内设机构改革工作基本完成。湖北省检察院检察官廖静怡向记者感慨道：“现在，办案主责主业一目了然，民事、行政、公益诉讼检察都有了适合各自工作规律、相互独立且各有特色的工作重点、工作思路和工作要求，基本实现了和刑事检察协调并进。”
“四大检察”于2019年3月被写入全国人大决议，并在同年4月修订的检察官法中首次得到法律明确。几年间，刑事检察办案质效平稳、民事检察不断深入、行政检察持续做实、公益诉讼检察有序拓展，未成年人检察倾力守护少年、“告状难”“申诉难”有效缓解，新时代检察工作在内设机构改革确立“四大检察”“十大业务”法律监督新格局的基础上，正朝着专业化建设、高质量发展的方向不断向前。
捕诉一体理念要求深深融入检察制度
在内设机构改革深入推进过程中，最引人注目也最难的，当属如何实行捕诉一体。捕诉一体是对刑事检察职权行使方式的重大调整和重新配置，依托内设机构改革实现；内设机构改革的一个重要内容，就是推动捕诉一体。
在清华大学法学院教授张建伟看来，捕诉一体是检察机关内设机构调整的必要条件和必然结果，“捕诉分离的刑事诉讼法逻辑与内设机构调整后的刑法逻辑存在明显冲突，需要进行逻辑转换，这种逻辑转换的结果，必然要求捕诉一体。”
“捕与诉的衔接并不是新事物。”最高检第四检察厅相关负责人说，早在最高检2018年提出全面推行捕诉一体之前，江苏、吉林等地一些检察机关已经开始了探索。这些地方的办案数据充分说明捕诉一体能够保障办案质效的提高，也迅速消除了系统内外的一些质疑之声。
西南政法大学教授李昌林曾在检察院挂职，他对捕诉一体表示认可，并从确保实现捕诉一体改革目标方面，建议进一步推进内设机构改革、健全案件质量保障机制等，强化检察官的客观公正义务，避免检察官非因个人原因由于捕后不诉遭受不利后果。
在2019年初国新办举行的首场新闻发布会上，最高检检察长张军曾分析捕诉分离的实质性问题：“分设两个部门，捕诉分开，很多地方检察机关是由同一个副检察长分管，我们能想象这个内部制约的效果会怎样。同时，有一个效率的问题。捕的时候熟悉了的案件，诉的时候是一个全新的案件，重新熟悉肯定影响效率。这个问题是比较突出的，也是比较普遍的。”
捕诉一体则相反，同一刑事案件的审查逮捕、审查起诉等环节工作，由同一检察官或者检察官办案组负责，可以更有效地实现“谁办案、谁负责”“谁决定、谁负责”办案责任制的要求，提升专业化水平，保障诉讼质量，提高诉讼效率，降低司法成本。而且，捕诉一体与党和国家机构改革“坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一个事情原则上由一个部门负责”的精神完全相符。
尽管如此，改革“阵痛”依然难免。改革初期，一些检察官不能完全适应捕诉一体要求，把捕诉当“硬性”任务，把监督作为“软”任务，导致检察监督不到位，还有的地方配套机制不完善，出现了该捕不捕或不该捕而捕等问题。
惟其艰难，方显勇毅。捕诉一体后，检察机关强化“在办案中监督、在监督中办案”理念，加强业务学习和培训，上线运行侦查监督平台，推出“案-件比”，同时推行专家咨询、公开听证、检察官联席会议等，有力保障了办案质效。成效也鲜明地体现在“两升两降”中：不捕率、不诉率呈上升趋势，被害人申诉率和公安机关复议复核申请均大幅下降。
“2019年12月30日发布实施的《人民检察院刑事诉讼规则》第8条对捕诉一体作了明确规定。现在，捕诉一体的理念要求已经深深扎根、融入到检察制度中，促进刑事检察工作进一步做优、做强。”最高检第四检察厅相关负责人向记者解释道，一方面，捕诉一体成为检察机关履行法律监督职责的基本制度。捕诉一体不是简单的批捕加起诉，而是立案监督、侦查活动监督、审查逮捕、审查起诉、刑事申诉等各项刑事检察职能的有机整合，是检察职能的一体化行使方式。另一方面，捕诉一体是构建“四大检察”“十大业务”的重要制度基础，推动检察机关专业化水平提升，进而推动整体检察工作高质量发展。
采访中，多位检察官和系统外人士的话印证了这一观点。曾欢现在是长沙市望城区检察院第一检察部副主任，他很快就感受到改革带来的“红利”：“虽然职责多了、办案流程增加了，但监督作为也增加了，我们能够尽早开展法律监督维护公平正义、及时追赃挽损促进和解。同时，个人的业务盲区减少了，办案更加自信。”
“在审查逮捕时就积极适用认罪认罚从宽制度，注重做好犯罪嫌疑人的释法教育工作，能够促进犯罪嫌疑人认罪悔罪。”浙江省玉环市检察院第一检察部副主任李志华对自己办理的任某案印象深刻。2021年3月，李志华受理公安机关提请批捕的任某介绍2人卖淫案后，全面引导侦查人员固定证据，针对任某的无罪辩解进行取证，最终推翻了其无罪辩解。作出批捕决定后，李志华随案发出《逮捕案件继续侦查取证意见书》，要求公安人员调取任某通话记录，结合其微信转账记录等证据查找其他卖淫人员和嫖客，最后认定任某共介绍6人卖淫。
经李志华反复释法说理，任某终于醒悟道：“我晓得自己肯定要被判的。我认罪认罚，希望你们给我一次机会……”在审查起诉环节，任某自愿签署了认罪认罚具结书，后法院判决采纳了检察机关提出的从宽量刑建议。
“检察机关提前介入案件进行指导和监督，从源头上把控案件证据关和事实关，确保了案件办理质效。”四川省成都市公安局温江分局法制大队副大队长饶径告诉记者，捕诉一体打破了不同诉讼阶段“多人接力”的办案模式，公检双方的沟通更加顺畅了，也有利于统一证据标准，减少侦查过程中的重复工作。
“精装修”源于问题导向
也是实践所需
任何改革都不会一蹴而就，更不会一劳永逸。
“机构按照数序命名，一般人怎么知道它具体干什么的？”内设机构改革在推进过程中，规范统一的业务机构名称遇到了识别上的困难。张军检察长采纳媒体建议，特意提出“采取多种方式介绍业务厅职能，‘大名’‘小名’都要有；满足公众知情权，打破检察机关神秘感”。
2020年初，最高检官网上、相关新闻报道里，最高检的十大业务厅就都有了“小名”，如第一检察厅（普通犯罪检察厅），第二检察厅（重大犯罪检察厅）。地方检察院也采取了类似做法，一名基层检察人员说，“小名”不仅方便了系统内外的沟通对接，也让群众看得懂、用得着、能监督。
改革“精装修”既源于问题导向，也是实践所需。
2020年11月，最高检组建知识产权检察办公室，实行知识产权刑事、民事、行政检察职能集中统一履行工作机制。为什么成立这个办公室？形势使然、发展所需、职责所在——当今世界，科技创新至关重要，保护知识产权、服务保障创新型国家建设是检察机关的重要职责使命。但是，传统的知识产权业务机构分别设置、分散履职，远不能应对知识产权案件专业性强的新挑战，也无法适应人民群众对知识产权司法保护的新需求，亟须组建专门机构，由专门人员从事专业工作。
截至2022年初，除9个试点省份外，还有10个省级院成立了知识产权检察办公室；陕西省检察院成立了第十一检察部，专门从事知识产权检察工作。各试点单位不断加强机构和人员专业化建设，积极推进知识产权刑事、民事、行政检察综合履职，办理了一批典型案件，改革成效正逐步显现。
对此，中南财经政法大学知识产权研究中心专职研究员、法学院副院长肖志远予以高度评价：“知识产权检察办公室通过检察监督和检察办案相结合，综合保护、创新履职，与公安机关、知识产权行政管理机关和审判机关形成合力，注重知识产权司法保护宣传，很快就在队伍的专业化建设、工作的协调机制完善等方面取得了有目共睹的成绩。”
“党中央专门印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，为检察履职赋予更重政治责任，党的检察事业迎来前所未有的发展机遇，也面临新时代更高履职要求。”最高检政治部相关负责人告诉记者，这也为内设机构改革“精装修”指明了方向。
改革后，地方检察院受内设机构数量限制，客观上需要整合设置业务机构，最高检于2021年7月印发《关于进一步规范检察办案机构设置的通知》，针对各项检察职权的整合配置模式提出规范要求，“目的就是巩固和深化改革成果，进一步理顺上下级检察业务条线管理，确保检察权运行上下贯通，避免检察院内设机构出现新的‘五花八门’。”据这位负责人介绍，对于无法通过机构实现与上级院职能对应的，应当在综合设置的业务机构内对应设置专门检察官办案组或独任检察官办理相关检察业务。
“《2018—2022年检察改革工作规划》强调，要‘科学设置办案组织和办案团队’。但目前对地方检察院来说，办案组织建设仍然存在薄弱环节，完善办案组织建设是内设机构改革以后要重点加强的工作。”这位负责人坦诚道。下一步，最高检将继续指导地方各级检察院，更加注重系统观念，树牢“在办案中监督、在监督中办案”理念，增强检察一体化意识，通过办案组织科学化推动办案类型专业化、能力培养精细化，通过加强办案组织建设，理顺上下级院业务条线管理，有效保障检察权运行上下贯通。
来源：检察日报
作者：肖荣
编辑：段秀娇
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